leçons de Finances publiques
Université polytechnique de Kougouleu
Dr Arthur BENGA NDJEME
Année académique 2012-2013
SYLLABUS DU COURS DE FINANCES PUBLIQUES
Plan de référence : Cours de Finances publiques de Jean-Luc ALBERT et Luc SAÏDJ, 6e édition, Dalloz, 2009, Paris, 775 pages
TABLE DES MATIERES
BIBLIOGRAPHIE
A-Ouvrages
ALBERT Jean-Luc, SAÏDJ Luc, Finances publiques, 6e édition, Dalloz, Paris, 2009, 775 pages
BARILARI André, BOUVIER Michel, La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’Etat, L.G.D.J., Lextenso éditions, Collection « Système », 3e édition, Paris, 2010, 261 p.
BOUVIER Michel, Marie-Christine ESCLASSAN, Jean-Pierre LASSALE, Finances publiques, 10e édition, L.G.D.J., Lextenso Editions, 2010, 1030 p.
CAMBY Jean-Pierre (ouvrage coordonné par), La réforme du budget de l’Etat (La loi organique relative aux lois de finances), 3e édition, L.G.D.J/Lextenso éditions, Collection « Systèmes », Paris, 2011, 422 p. B-Articles
MARSHALL Didier, « L’impact de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sur les juridictions », Revue française d’administration publique 2008/1, n° 125, pp. 121-131
FERRETTI, « La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 ou le nouveau droit budgétaire », La Gazette, 29 Octobre 2001, pp. 271-273.
C-Textes
Loi n° 047/2010 du 12 Janvier 2011 portant révision de la Constitution du 26 Mars 1991 (Journal officiel n° 34 du 1er Février 2011-Numéro spécial)
Loi organique n° 31/2010 du 21 Octobre 2010 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget (J.O. n° 23 du 15 Novembre 2010)
Loi n° 5/85 du 27 Juin 1985 portant Règlement général sur la comptabilité publique de l’Etat (J.O. numéros 14 et 15 du 1er au 15 Juillet 1985)
D-Dictionnaires et lexiques
ALBERT Jean-Luc, PIERRE Jean-Luc, RICHER Didier (sous la direction de), Dictionnaire de droit fiscal et douanier, Ellipses, Paris, 598 p.
DAMAREY Stéphane, Termes de finances publiques, Gualino éditeur, Paris, 2006, 215 p.
GUINCHARD Serge et DEBARD Thierry (Sous la dir.), Lexique des termes juridiques, 18e édition, Dalloz, Paris, 2010, 858 p.
PHILIP Loïc (sous la dir.), Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, Economica, Paris, 1991, en 2 volumes.
E-Recueil
FABRE Francis J. et al., Les grands arrêts de la jurisprudence financière, 5e édition, Préface de Philippe Séguin, Dalloz, Paris, 1007, 590 p.
MELIN-SOUCRAMANIEN Ferdinand, Les Constitutions de la France de la Révolution à la IVe République, Dalloz, Paris, 2009, 333 p.
F-Monographies et Rapports
Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances en FranceRéaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques, Rapport au Premier Ministre, le groupe de travail présidé par Michel CAMDESSUS, La Documentation française/« Collection des Rapports officiels », Paris, 2010, 58 p.
PRINCIPALES ABREVIATIONS
INTRODUCTION
Définitions des Finances publiques
Définir les Finances publiques de façon exhaustive appelle à en rappeler, d’une part, les définitions théoriques (A) et, d’autre part, les définitions matérielles (B). Celles-ci seront, enfin, complétées par les définitions actuelles du Vocabulaire des Finances publiques (C).
A)-Définitions théoriques
a. Au plan théorique, les Finances publiques sont la « Branche du Droit régissant ces ressources et plus généralement les voies et moyens, procédés et techniques se rapportant à l’activité financière des personnes publiques » (Vocabulaire Cornu, Association Henri Capitant, 6e édition, Quadrige/Puf, Paris, 2004, p.405)*. Le problème de la définition se pose donc moins au sujet du substantif « finances » qu’à propos de l’épithète « publiques ».
b. En effet, le mot finances « traduit généralement un concept qui dépasse à la fois la notion comptable de recette et de dépense (pour s’attacher à des charges et à des ressources), la notion statistique de fonds, deniers, participation ou patrimoine (pour englober la notion d’opération ou d’activité) et la notion courante de monnaie (pour s'étendre éventuellement à des opérations en nature : étymologiquement, « finances » signifie paiement mettant fin à une transaction) » (Paul-Marie GAUDEMET, in Loïc PHILIP (sous la dir.), Dictionnaire encyclopédique des Finances publiques, Economica, Paris, 1991, p.807)*.
c. Comme il est observé plus haut, le problème que pose la définition des Finances publiques « tient au sens général à attribuer à l’adjectif « publiques ». En dehors même d’acceptions particulières (l’égalité devant les charges publiques est parfois un emprunt auprès du public et les fonds « publics » sont quelques fois des fonds d’origine publique), les interprétations qui en ont été ou qui peuvent être données sont très diverses, sous l’effet combiné de divergences idéologiques (ou téléologiques), de considérations pratiques (le régime importe souvent plus que la notion, notamment pour le juge constitutionnel et les autorités parlementaires) et des diversités d’approche scientifique (l’économiste n’a pas le même objet que le juriste ou le politologue) » (Paul-Marie GAUDEMET, op. cit. p. 807-808)*.
d. On perçoit donc que les « Finances publiques », qui ont longtemps été synonymes de « Finances de l’Etat », ne peuvent plus aujourd'hui être confondues avec ce seul sujet de Droit public qu'est l'Etat. D’autres personnes morales de Droit public telles que les collectivités territoriales subordonnées (départements, communes, établissements publics locaux) sont aussi gestionnaires de Finances publiques.
e. Par ailleurs, les établissements publics à caractère national et local, tout comme les organismes de Droit communautaire, justifient autant d’une gestion de Finances publiques. Et lorsqu’elles sont dépositaires de prérogatives de puissance publique et/ou missions de service public, des personnes de Droit privé peuvent aussi gérer des Finances publiques.
f. Ces questions, composant la matière de la Première partie du présent cours (infra)*, tendent progressivement à migrer vers les définitions matérielles des Finances publiques.
B)-Définitions matérielles
a.Au sens matériel, les Finances publiques constituent l’ « Ensemble des ressources (en argent, crédit ou autre moyen financier) de l’Etat et des collectivités publiques » (Vocabulaire Cornu, Association Henri Capitant, 6e édition, Quadrige/Puf, Paris, 2004, p.405)*. L’approche matérielle implique donc que « les finances publiques sont celles des activités de nature publique, quel que soit l’organisme intéressé et même si cet organisme doit être déclaré gestionnaire à la fois de finances publiques et de finances non publiques » (P.-M. GAUDEMET, op. cit., p.809)*.
b. On perçoit, à travers les expressions de « finances publique » et « finances non publiques », les prismes classiques nuançant les « activités administratives ou non marchandes » et les « opérations commerciales ou industrielles ». Prismes que M. GAUDEMET élargit à l’opposition « espace politique », régi par la loi discrétionnaire du Souverain, et « espace économique », dominé par les lois de liberté du marché.
c. Ce sont ces principales interprétations des Finances publiques qui sont consacrées par le Vocabulaire des Finances publiques en vigueur.
C)-Les définitions issues du Vocabulaire des Finances publiques en vigueur
a. Les Termes de finances publiques (Stéphanie DAMAREY, Gualino Editeur, Paris, 2006, p.115 à 116)* énoncent : « Dans la détermination de leurs périmètres contextuels, les finances publiques concernent les finances de l’Etat, les finances locales, les finances sociales ainsi que les finances européennes. Sous leurs aspects juridiques, les finances publiques se dévoilent au travers de trois dimensions : -le droit budgétaire et la présentation des règles d’élaboration des budgets publics ; -le droit de la comptabilité publique et la présentation des règles comptables d’exécution des opérations de dépenses et de recettes ; -enfin, les contrôles portés sur les finances publiques, tant politiques, administratifs que juridictionnels. A ces dimensions, peut s’ajouter le droit fiscal et l’ensemble des règles juridiques relatives à l’impôt. »
b. L’ensemble des matières ainsi énumérées constitue le « Droit public financier », dont les Finances publiques ne représentent que l’infime partie à laquelle seront consacrées les présentes leçons, qui s’articulent autour de quatre (4) parties :
I-LES AUTORITES FINANCIERES PUBLIQUES
II- LES FINANCES DE L’ETAT, PAR OPPOSITION AUX FINANCES DES COLLECTIVITES LOCALES
III- LES FINANCES DE LA SECURITE SOCIALE
IV LES FINANCES DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE ET MONETAIRE DE L’AFRIQUE CENTRALE
PARTIE I : LES AUTORITES FINANCIERES PUBLIQUES
Les Finances publiques sont le résultat d’une activité complexe et variés d’acteurs institutionnels, dont le nombre est sommairement énuméré plus haut (supra ?). Malgré cette diversité, on peut néanmoins les regrouper en trois (3) catégories : ·
SECTION 1. LES AUTORITES GABONAISES·
SECTION 2. LES AUTORITES AFRICAINES ·
SECTION 3. LES AUTORITES INTERNATIONALES
SECTION 1. LES AUTORITES GABONAISES
Les autorités financières gabonaises sont, elles-mêmes, réparties en trois (3) classes comprenant :
§1. Les autorités constitutionnelles
§2. Les Ministères des finances
§3. Les autorités décentralisées
§1. Les autorités constitutionnelles
A l’instar de la matrice institutionnelle qu’est la France, les autorités financières constitutionnelles du Gabon sont le Parlement (A) et le Gouvernement (B). L’examen séparé des attributions de ces deux organes étant manifestement infructueux, il conviendra d’évaluer leurs poids et contrepoids à travers les réformes des règles budgétaires (C).
A)-Le Parlement gabonais
a.Le Parlement a, autrefois, joué un rôle prépondérant en matière financière au Gabon, peu avant et après la proclamation de l’Indépendance du pays*. En effet, digne héritière du système constitutionnel français dominé par la Révolution de 1789, l’histoire constitutionnelle du Gabon explique, en partie, le primat originel du Parlement dans le domaine des Finances publiques*.
b.Cette parenté pointe au cœur même du « Bloc de constitutionnalité », ensemble des règles de droit positif comprises dans la Constitution entendue comme corpus normatif englobant le texte matériel et le Préambule (Voir ONDO Télésphore, Hebdo-info n°562-14 mars 2009)*. Aussi, comme le revendique le Préambule, l’un des textes issus de la tradition révolutionnaire française, plus connu sous le nom de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 Août 1789, porte-t-il en son article 14 la justification de la prépondérance financière du Parlement. Il s’agit du principe du consentement à l’impôt*.
c.Convoquant l’histoire institutionnelle française, on notera avec ALBERT et SAIDJ, que le principe du consentement à l’impôt est déjà perceptible dès la fin du régime féodal, « époque à laquelle on considère que le monarque, qui devrait normalement se contenter des revenus de son domaine (« revenus ordinaires »), mais dont les besoins financiers deviennent de plus en plus pressants (essentiellement pour des raisons militaires), ne peut lever l’impôt, c’est-à-dire une ressource considérée comme un « revenu extraordinaire », sans le consentement d’instances représentant les populations ou catégories sociales intéressées » (in Finances publiques, op. cit., p.7)*. Autour de ce principe vont se consolider ou s’agréger deux autres types de principes budgétaires.
c.Alors, plutôt qu’un examen séparé des attributions des autorités financières constitutionnelles au Gabon, il importe donc d’en apprécier la division du travail à l’aune des réformes opérées dans la gouvernance financière de l'Etat.