Fiche n°3: La réforme des finances publiques

UNIVERSITE OMAR BONGO (Libreville/GABON)

Faculté de Droit et des Sciences Economiques

DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC 

Travaux Dirigés de FINANCES PUBLIQUES

Licence 2 Droit

 Chargé de cours : Pr ESSONO OVONO

Assistant : Dr BENGA NDJEME

   Fiche n° 3 : 

LA REFORME DES FINANCES PUBLIQUES

III. EXERCICE

Avant de réfléchir sur l’exercice que nous propose M. ESSONO au sujet de la Réforme des finances publiques et de la modernisation de la gestion publique (2), convient-il de restituer la définition de quelques notions essentielles à la compréhension du thème général du Travail dirigé (1).

Afin de se représenter clairement l’objet de la fiche n°3 du Travail dirigé des Finances publiques soumise à notre attention, il importe d’élucider le sens des expressions suivantes : loi organiques (a), loi de finances (b) et gouvernance financière (c).

Comme son nom l’indique, est appelée loi organique, la « Loi qui, à la demande explicite du constituant, complète et précise la Constitution. Adoptée selon une procédure en principe intermédiaire entre la procédure de révision constitutionnelle et la procédure législative ordinaire, mais en fait à peine plus exigeante que cette dernière (il faut surtout remarquer le caractère obligatoire du contrôle de constitutionnalité et le droit de veto du Sénat quand il s’agit des lois organiques relatives au Sénat…), la loi organique permet d’alléger la Constitution de dispositions accessoires et de faciliter des adaptations généralement non substantielles de l’organisation des pouvoirs publics » (Michel de VILLIERS et Armel LE DIVELLEC, Dictionnaire du droit constitutionnel, 7^e édition, Sirey, Paris, 2009, p.207)*.

Ainsi, en vertu du principe de classification des sources du Droit, les lois organiques « occupent dans la hiérarchie des normes un rang supérieur à celui des lois ordinaires. La Constitution prévoit pour ces lois des règles de procédure particulière et les soumet à un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel mais ne les définit pas de façon précise […] Elles ont pour objet de fixer les modalités d’application de certains articles de la Constitution » (Agathe VAN LANG et al., Dictionnaire de droit administratif, 5^e édition, Sirey, Paris, 2008, p.239)*. Ainsi, la place des lois organiques se situe-t-elle entre les lois ordinaires et les lois constitutionnelles (revoir et approfondir l’étude de ces notions)*.

A la lumière d’une jurisprudence constante, mais disputée, les lois organiques relatives aux finances publiques sont des actes de valeur constitutionnelle. D’une part, le Conseil constitutionnel intègre, très tôt, l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique dans la masse des normes et principes constitutionnels appelée « bloc de constitutionnalité » (CC, Décision 60-8 DC, Notion d’impositions de toutes natures, Journal officiel de la République française, 13 août 1960, p.7599)*. D’autre part, la haute juridiction leur reconnaît une valeur constitutionnelle propre en annulant des actes non conformes à certaines de leurs dispositions (CC, Décision 2001-448 DC, 25 juillet 2001, Loi organique relative à la loi de finances (LOLF), Rec. 99, Grandes décisions du Conseil constitutionnel, 15^e édition, 42)*.

Aux prismes des instruments adoptés dans le cadre de la réforme des finances publiques, en France, comme au GABON, une définition toute légale de la loi de finances est ainsi fixée :

*En Droit français, « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent » (Article 1^er de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001, LOLF)*.

*En Droit gabonais, qui se veut à la fois proche du système français et plus explicite que ce dernier, « Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, des politiques, des stratégies de développement économique et social arrêtés pour atteindre des objectifs et les résultats des programmes » (Article 2, alinéa 1, loi organique n° 31/2010 du 21 Octobre 2010, relative aux lois de finances et à l’exécution du budget)*.

Aux termes des textes français (article 1^er, in fine) et gabonais (article 3, alinéa 1), ont le caractère de lois de finances : la loi de finances initiale ou primitive ; la loi de finances rectificative (collectif budgétaire) ; la loi de règlement et les lois spéciales ou d’urgence résultant des vicissitudes de la discussion budgétaire au Parlement.

En somme, la loi de finances peut alors être entendue comme l’ensemble des instruments normatifs ayant pour objet l’encadrement juridique des modalités de gestion transparente, efficace et pragmatique du patrimoine de l’Etat, garant suprême de la vie économique et sociale de la Nation.

L’idée de gouvernance (*), adjointe à l’épithète financière (*), paraît évoquer un néologisme dont le sens mérite d’être ici élucidé ou rappelé.

Ce terme semble être entré en Droit public par le truchement de l’entreprise, de la presse et des relations internationales. Il évoque, sinon, « une certaine manière d’exercer le gouvernement (d’un Etat, d’une entreprise…) », comme le suggère le Dictionnaire de VILLIERS (p.164)*, mais tout au moins, un mode d’organisation, de fonctionnement ou de gestion d’une institution (aux deux sens : organisme spécialisé et ensemble normatif), conforme à des règles de transparence, de performance et de contrôle préétablies.

C’est pourquoi, le mot Gouvernance est bien souvent accolé à un qualificatif (« bonne », « mauvaise », « économique », « politique » ou « financière »).

*L’idée de gouvernance financière porte donc, en conséquence, le vice de l’imprécision inhérente à ce néologisme provenant de la doctrine anglo-saxonne (voir la notion de Good governance)*.

Mais, le sens que prend cette expression dans le cadre de notre Travail dirigé est une certaine idée des nouveaux mécanismes, des nouvelles modalités, d’une nouvelle thique mis en place par des Etats frappés de plein fouet par la crise financière mondiale (France et GABON, notamment), afin de se doter d’un cadre juridique (législatif et constitutionnel) capable de répondre aux défis croissants de la Puissance publique, en tant que garant des grands équilibres institutionnels (séparation ou collaboration équitable des pouvoirs, préservation de l’indépendance de la Justice et du Juge, revitalisation du rôle des Parlements dans la gestion de la « chose publique » et de l’argent public), gestionnaire des Services publics (devenus de véritables prestations exigibles par une forme de citoyen-client/consommateur), responsable des politiques publiques (essor des ingénieries et expertises de contrôle de la dépense publique), comptable des avancées et reculs des valeurs de la démocratie par l’insémination d’une culture de partage (expression des suffrages, légitimité des gouvernants, protection des égalités et des sûretés, consentement aux impositions de toutes natures, investissements équitables).

Ainsi, derrière le flou conceptuel entourant le mot Gouvernance, l’idée principale qu’il importe de retenir est, comme le perçoivent Michel BOUVIER et ses co-auteurs (Michel BOUVIER et al., Finances publiques, 10^e édition, L.G.D.J., Collection « Montchrestien », Paris, 2010, p.45 ; André BARILARI et Michel BOUVIER, La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’Etat, 3^e édition, L.G.D.J., Collection « Systèmes », Paris, 2010, p.25)*, celle d’ « un nouveau contrat social », essentiellement fondé sur un axe politique (revitalisation de la démocratie par l’implication des Parlements à la régulation de l’exécution du budget) et un axe économique et financier inspiré du monde l’entreprise (performance de la dépense publique ; rationalisation des mécanismes d’élaboration et d’exécution de la loi de finances).

-Comment peut-on définir les termes de « réforme » et de « modernisation » ?

-Les lois de financement de la sécurité sociale ont-elles le caractère de « loi de finances » ?

-Qu’est-ce qu’une « loi de règlement » ?

-Qu’entend-on par la notion de « bonne gouvernance » ?

 2.Dissertation : Réforme des finances publiques et modernisation de la gestion publique  

(à suivre : le Jeudi 17 Mars 2011 à 13h)  

 Arthur BENGA NDJEME

Assistant en Finances publiques à l’UOB