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Titre du blog : La Nation
Auteur : africanostra
Date de création : 13-11-2009
 
posté le 17-02-2012 à 19:26:14

UNIVERSITE POLYTECHNIQUE KOUGOULEU

 

 INTRO GENERALE AUX FINANCES PUBLIQUES (suite)

 


 

II-FONDEMENTS LEGAUX DES FINANCES PUBLIQUES

 

Six (6) types de textes et principes forment les fondements légaux des Finances publiques. En effet, cette matière, qui compte parmi les plus vieilles du Droit public, comporte des bases constitutionnelles (A), législatives (B) et réglementaires (C). Mais elle repose également sur des normes communautaires (D), des règles internationales (E) et des fondements jurisprudentiels (F). 

 

A)-Les bases constitutionnelles des Finances publiques

En considérant l’ensemble de la matière de la Constitution d’un Etat, la loi fondamentale comprend quelques éléments de base des Finances publiques. Pour s’en rendre effectivement compte, il importe d’examiner successivement le Préambule (1) et le corpus normatif de la Constitution (2). 

 

1)-Le Préambule de la Constitution

Les textes à caractère juridique et politique sur lesquels se fonde le Préambule faisant partie de la Constitution, il importe donc d’y rechercher les contours philosophiques et juridiques des Finances publiques. Selon l’ordre retenu par l’alinéa 2 du Préambule, on est alors amené à examiner les dispositions de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) et de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH). On y trouve, notamment, le principe du consentement de l’impôt (1-a), le principe de conformité de l’emploi de l’impôt au consentement du Peuple ou son mandataire (1-b), ainsi que celui de la périodicité du consentement des représentants des contribuables (1-c). 

 

1-a : Le principe du consentement de l’impôt

C’est à partir de 1215, que le roi Jean Sans Terre, admet, en Grande-Bretagne, la levée de l’impôt avec le consentement des représentants des contribuables. Les Révolutions anglaises ayant souvent influé sur la vie politique française, on retrouve dans la Déclaration révolutionnaire du 26 août 1789, une volonté manifeste de faire appliquer ce principe en France causant ainsi la rupture de l’Ancien Régime.

 

Tels sont la lettre et l’esprit de l’article 14 de la DDHC, qui proclame : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement… » Le système du mandat représentatif, très largement adopté par l’Etat moderne, nous conduit à voir les détails et justifications de ce principe en droit positif, où des organes spécialisés parlent, agissent et décident au nom des citoyens.

 

L’impôt, ressource essentielle du droit public financier, n’est plus le fruit de la contrainte brute autrefois significative de la puissance publique et du pouvoir régalien (du roi). Il est « consenti » par les représentants des citoyens dans la société moderne. Mais il n’y a pas que cet aspect, qui découle de l’article 14 DDHC, car cette disposition sert tout autant de fondement au principe de conformité de l’emploi de l’impôt au consentement du contribuable. 

 

1-b :Le principe de conformité de l’emploi de l’impôt au consentement du Citoyen ou son mandataire

En effet, l’article 14 DDHC dispose également, à propos de l’impôt, que « Tous les citoyens ont le droit […] d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement… » Là encore, l’architecture juridique des institutions étatiques modernes nous en apporte la justification au travers du travail de contrôle budgétaire des chambres parlementaires et des juridictions des comptes. Ce qui est essentiel pour le suivi du principe du consentement, l’est aussi pour l’instauration de la périodicité dudit consentement. 

 

1-c :L’instauration du principe de périodicité du consentement des contribuables ou leurs représentants

L’article 14 DDHC inclut « la durée » parmi les exigences opposées à la puissance publique dans la levée de l’impôt. Celle-ci ne peut plus se faire, comme au Moyen-âge ou dans les sociétés archaïques, tout au long de l’année  à la manière d’une corvée ou d’un régime d’esclavage. C’est de là que vient le principe du vote annuel (annualité) du budget, instrument d’encadrement et de gestion du patrimoine de l’Etat.

 

On est d’ailleurs en droit de se poser de sérieuses questions sur la pratique des lois de finances rectificatives en hausse de dépenses.Corollaire à ces garanties juridiques et philosophiques, le droit de propriété individuelle trouve une place de choix dans la sacralisation des droits fondamentaux de la personne humaine, tel qu’il apparaît à l’article 17 DDHC : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

 

Or, ce principe de légalité repose lui-même, sur le postulat de conformité à la loi, selon lequel « La loi est l’expression de la volonté générale » et que tous « sont égaux » devant elle (article 6 DDHC). « Légalité » rime ici avec l’« Egalité ».L’autre texte d’inspiration philosophique, intégré au Préambule de la Constitution gabonaise, est profondément imprégné par cette vocation de conformité de la gestion de l’Etat au principe de légalité.

 

On trouve, effectivement, dans la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 Décembre 1948, un certain nombre de dispositions relatives au Finances publiques. Le principe d’égalité des citoyens (y compris les délinquants) « devant la loi », est ainsi confirmé (article 7 DUDH). Il en est également de l’interdiction de violation du droit de propriété (article 17 DUDH). Traductrice des évolutions modernes des Sociétés, la DUDH porte, plus profondément, les impératifs de bonne gouvernance, à travers ce qui constitue la base-même du principe du consentement de l’impôt : le refus de l’arbitraire, de la servitude involontaire et de l’oppression. Elle proclame, à ce sujet, le rattachement de la légitimité (l’autorité) de tout pouvoir public au choix (volonté, consentement) du Peuple (article 21, §3 DUDH).

 

On peut, par ailleurs, voir dans l’article 25 DUDH, un précurseur du phénomène récent du citoyen/contribuable ou du citoyen/client, très exigeant quant à la contrepartie institutionnelle de l’impôt qu’il paie : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires ; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté .» Et tous ces principes, ou tout au moins leurs contours, se (re)trouvent dans le Préambule de la Constitution.

 

N’ayant aucune prétention à les épuiser en totalité, il importe de souligner qu’ils servent de fondements au corpus normatif de la Constitution au sens strict.

 

2)-Le corpus normatif de la Constitution stricto sensu

En effet, en aval du Préambule, il convient de noter que d’autres éléments de base des Finances publiques sont contenus dans le texte même de la Loi fondamentale. Héritière du constitutionnalisme français, la Constitution gabonaise du 26 Mars 1991 (C1991) consacre les deux piliers des Finances publiques déjà énoncés par le Préambule/ Il s’agit du principe du consentement à l’impôt (2-a) et du principe du vote de la loi de finances par le Parlement (2-b).

 

2-a :La consécration du principe du consentement à l’impôt

Sur les traces de la Constitution du 04 Octobre 1958 (C1958, art.34), la Constitution de la République gabonaise reformule l’expression selon laquelle « la loi fixe les règles concernant […] l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » (C1991, art.47). Rappelons, tradition française oblige, que la loi est considérée par l’article 5 de la DDHC de 1789 en tant qu’ « expression de la volonté générale » ; autrement dit, volonté de toute la Nation exprimant la Souveraineté du peuple.

 

Dans le même sens, la Constitution reconnaît à un autre type d’instrument juridique le pouvoir déterminer les conditions dans lesquelles le budget de l’Etat est élaboré. C’est à cet égard qu’il est également prescrit à l’article 47, que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions prévues par une loi organique ». Mais avant d’en arriver-là, il est essentiel de noter que la Constitution grave aussi dans le marbre le principe philosophique du vote de la loi de finances par le Parlement. 

 

2-b: La reconnaissance du principe du vote de la loi de finances par le Parlement

Les Constitutions française (C1958, art.47) et gabonaise (C1991, art.51) indiquent que le Parlement vote les projets de loi de finances. Qui dit projets, dit texte de loi d’initiative gouvernementale. La Représentation nationale ne fait ici qu’amender ou adhérer à un corpus de normes à elle présenté par le(s) ministre(s) en charge des Finances et/ou de l’Economie. Mais une consolation existe tout de même dans ce qui apparaît comme un handicap du Représentant du peuple, car ce vote des projets de lois budgétaires se fait au moyen d’une loi organique.

 

Or, à l’instar de la loi française n° 2001-652 du 1er Aout 2001, cette loi organique peut être d’initiative parlementaire.Afin d’en évaluer concrètement les procédures, il est opportun d’examiner les bases législatives des Finances publiques. 

 

B)-Les bases législatives des Finances publiques

La loi, au sens strict, est aussi une source éminente des Finances publiques. Tel qu’il en résulte des Constitutions française et gabonaise, il s’agit de la loi organique. C’est ainsi qu’en France, parle-t-on de la loi organique n° 2001-652 relative aux lois de finances (LOLF). Tandis qu’au GABON, on est en passe de mettre en pratique la loi organique n° 31/10 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB). Aussi, convient-il d’expliquer la notion de loi organique (1), avant d’examiner le train des réformes engagées dans la gouvernance financière de l’Etat (2). 

 

1-La notion de loi organique

La loi organique est, en Droit constitutionnel, une « loi votée par le Parlement pour préciser ou compléter les dispositions de la Constitution » [1]*. Les Constitutions française et gabonaise prévoient « limitativement les cas de recours aux lois organiques et [font] de celles-ci une nouvelle catégorie de lois entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires en les soumettant à des conditions particulières d’adoption et de contrôle » (C1958, art.46)*. Leur nature juridique intermédiaire fait donc la singularité des lois organiques.

 

Ce à quoi Michel de VILLIERS et Armel LE DIVELLEC, plus prolixes, renchérissent en indiquant qu’est appelée loi organique, la « Loi qui, à la demande explicite du constituant, complète et précise la Constitution. Adoptée selon une procédure en principe intermédiaire entre la procédure de révision constitutionnelle et la procédure législative ordinaire, mais en fait à peine plus exigeante que cette dernière (il faut surtout remarquer le caractère obligatoire du contrôle de constitutionnalité et le droit de veto du Sénat quand il s’agit de lois organiques relatives au Sénat, v. art. C. 46), la loi organique permet d’alléger la Constitution de dispositions accessoires et de faciliter des adaptations généralement non substantielles de l’organisation des pouvoirs publics » [2]*.

 

L’exemple pris, à l’appui de cet argument, est celui de l’importante révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 en France, dont l’application a été conditionnée par l’adoption d’une dizaine de lois organiques.

 

En complément, Pierre AVRIL et Jean GICQUEL soutiennent aussi que la loi organique est « Traditionnellement, [la] loi relative à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics (par extension, le décret du 19 juin 1956 sur la présentation du budget, pris sur habilitation législative, a été qualifié d’organique). La Constitution de 1958 (art. 46) a défini cette notion jusque-là imprécise : est organique, la loi prévue par la Constitution, adoptée selon une procédure particulière, et obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel (art. al. 1er) [3]*.

 

Ainsi, la loi organique du 1er aout 2001 a-t-elle fait l’objet du contrôle du Conseil constitutionnel français, qui l’a validée par sa décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001. Il en est de même au GABON pour la loi organique n°31/10, qui fut également soumise au contrôle de constitutionnalité. La décision n° 31/CC du 8 octobre 2010 de la Cour constitutionnelle a, à ce sujet, déclaré la LOLFEB conforme à la Constitution, sous réserve de la reformulation des articles 19, 23, 24, 25, 26, 27, 41, 51, 62, 87 et 91.

 

On note à cet égard, que les dispositions de l’article 1er relatives aux directives de la CEMAC et l’article 2[4] de la LOLFEB, détachés du reste du texte, ont été censurées par la « Gardienne des lois ».Bien plus qu’une conséquence de sa nature juridique, la loi organique relative aux lois de finances est rigoureusement contrôlée par le juge constitutionnel en raison du train des réformes essentielles qu’elle entend engager dans la gouvernance financière de l’Etat. 

 

2-Le train des réformes engagées dans la gouvernance financière de l’Etat

La LOLF, en France, est adoptée conformément à l’article 47 de la Constitution d’octobre 1958. Elle remplace, à cet effet, l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Adoptée le 1er Août 2001, la LOLF connaît une première modification le 12 juillet 2005 pour adapter l’architecture juridique et les capacités administratives de l’Etat aux exigences de sa nouvelle gouvernance financière.

 

Les efforts de révision, puis de réforme de la loi n° 4/85 du 27 juin 1985 relative aux lois de finances en 2005 préparent l’ancrage de la LOLFEB à l’approche novatrice adoptée par la nouvelle « Constitution financière » de la France. Et cette approche novatrice s’exprime globalement à travers le perfectionnement de la gestion publique (a) et le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement (b).

 

a-Le perfectionnement de la gestion publique

La réforme des Finances publiques repose essentiellement sur la logique de gestion, fondée sur le perfectionnement de la gestion publique, et non sur la logique politique classique tournant autour des activités régaliennes de l’Etat. Ainsi, observe-t-on que la réforme de l’Etat est substantielle caractérisée par la responsabilisation des acteurs politiques et administratifs (a-1) et la globalisation consécutive des crédits budgétaires, qui soulignent l’avènement d’une dynamique structurelle au cœur de l’Etat  (a-2).

 

a-1 : La responsabilisation des acteurs politiques et administratifs

La responsabilisation financière relève aussi bien des techniques juridiques, budgétaires et comptables, que d’une mutation profonde du rôle de l’Etat parlementaire et démocratique.

 

Cette responsabilisation est ainsi passée par quatre mouvements successifs et complémentaires : le temps de la primauté du politique sur le technique (consentement de l’impôt via le représentant des citoyens) au XVIIIe siècle ; la période de l’encadrement juridique du pouvoir financier du Parlement au XIXe siècle, avec l’élaboration du droit public financier ; la troisième phase consacre, aux XXe et XIXe siècles, le règne du contrôle de la gestion publique, dominé par la maîtrise des dépenses et la responsabilisation des décideurs et gestionnaires publics ; puis l’âge qui s’ouvre actuellement, caractérisé par une conception qu’on qualifierait de « globalisante et délégatrice » (BARILARI et BOUVIER, p.23)* de la gestion des Finances publiques et de leur cadre d’expression fondamental qu’est l’Etat.

 

Le mouvement qui est ainsi amorcé relève, non plus d’une réaction conjoncturelle, mais il se situe au cœur de la structure même de l’Etat et ses démembrements. a-2 : L’avènement d’une dynamique structurelle dans la réforme financière de l’Etat La gouvernance financière introduite par la LOLF et la LOLFEB concerne l’organisation et la distribution des pouvoirs budgétaires, car elle touche tant les gouvernants que les gestionnaires. Cette nouvelle gouvernance des Finances publiques est une conséquence de l’autonomie des acteurs financiers et la source même de leur pouvoir.

 

Dans la mesure où ce processus est profondément ancré dans une perspective à très long terme, on peut donc noter qu’il revêt tous les aspects d’un phénomène de société à travers la dynamique structurelle de la réforme des Finances publiques et de l’Etat. Au GABON, comme en France, la restructuration, à peu de chose près, du Ministère des Finances en un département mieux approprié à ces défis est la preuve manifeste de cette réflexion de longue haleine : Ministère du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique, Chargé de la Réforme de l’Etat.

 

Les expériences amorcées avec la création de la Caisse de dépôts et de consignations, par exemple, soulignent la volonté antérieurement exprimée d’œuvrer à la globalisation des prêts au niveau de l’Etat et des Collectivités locales. La marche vers l’autonomie de gestion de celles-ci est d’ailleurs confirmée par l’adoption de la loi relative à la décentralisation en 1996, qui aménage le partage des compétences et donc des responsabilités entre l’Etat et ses démembrements territoriaux. Malgré la dominante structurelle perceptible dans cette dynamique, les phénomènes conjoncturels restent essentiels. La réforme de l’Etat, par le prisme d’une nouvelle gouvernance financière trouve un parfait stimulant dans la crise financière et fiscale de l’Etat.

 

Plutôt qu’un « Etat à tout faire », selon la formule du Pr PAMBOU TCHIVOUNDA, le nouveau rôle de la Puissance publique dérive vers une responsabilisation financière progressive des régions, départements et communes, voire de cette nébuleuse d’acteurs économiques et sociaux appelée société civile. Et la gestion financière publique centrale et la locale sont alors toutes deux préposées à passer sous l’empire des méthodes de management empruntées aux entreprises. Il s’agit, notamment, de la programmation pluriannuelle des investissements, du contrôle de la dette et de l’analyse financière.

 

Ainsi, les ministères, leurs administrations et dépendances sont-ils soumis à cette dynamique : la responsabilisation financière et l’autonomie de gestion. La globalisation des crédits budgétaires ou la comptabilité d’exercice et les tableaux de trésorerie sont des pratiques managériales inspirées du privé qui se globalisent en touchant aussi bien le cœur de l’Etat, que d’autres personnes publiques.

 

C’est pourquoi, il est permis de penser que la logique de gestion, inséminée dans l’appareil étatique, ne peut être mieux suivie qu’à condition de l’encadrer, de l’équilibrer et de la contrôler avec le renforcement consécutif des pouvoirs budgétaires du Parlement. 

 

b-Le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement

Un mouvement en trois temps caractérise le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement, suite au train des réformes engagées dans la gouvernance financière de l’Etat. On note, tout d’abord, le contrôle et l'évaluation de l'utilisation des crédits (b-1), l'association du Parlement à la régulation de l'exécution du budget (b-2) et l'amélioration du pouvoir de légiférer en maière financière (b-c).

 

 

b-1 : Le contrôle et l’évaluation de l’utilisation des crédits

Afin de permettre au Parlement de mieux contrôler et évaluer l’utilisation des crédits par l’Etat et les Collectivités locales, l’esprit de la LOLF conduit, d’une part, à la normalisation des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement (*) et à l’instauration d’un contrôle professionnalité à travers la loi de règlement (*). 

 

*La normalisation des pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement.-Il s’agit, pour le Parlement, de rechercher le renforcement ses pouvoirs financiers sur le terrain du contrôle de l’exécution du budget.

 

Le Parlement trouve, en cela, une puissante avancée dans la réforme de 2001 en France, qui réorganise et rationalise son pouvoir de contrôle et d’évaluation d’ailleurs étendu à l’ensemble des Finances de l’Etat et d’autres personnes morales de droit public. Telle est donc la nouvelle mission des commissions parlementaires des finances (article 57 LOLF).

 

Au Président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux de ces commissions d’exercer ces attributions selon leurs compétences respectives. A l’exception des dossiers revêtus du sceau du secret Défense ou médical, voire de l’instruction et de la sécurité intérieure, un contrôle sur place et sur pièce est effectué par les organes précités sur tous les sujets et documents relatifs aux finances publiques.

 

C’est pourquoi, ces pouvoirs d’audition, de renseignement et d’enquête peuvent aller jusqu’à la levée des entraves juridiques ou politiques par la juridiction (article 59 LOLF) ou l’autorité administrative compétente (article 60 LOLF). On note, à cet effet, le rôle prépondérant de la Cour des comptes, aux fins de facilitation de la mission des commissions parlementaires chargées des Finances, tant en ce qui concerne la réalisation des enquêtes que la fourniture de toute forme d’assistance technique (art 58 LOLF).

 

Le renforcement de ces pouvoirs du Parlement s’approfondit, à n’en point douter, avec la loi de règlement, qui professionnalise ainsi son contrôle de gestion des Finances publiques. 

 

*L’instauration d’un contrôle professionnalisé à travers la loi de règlement.- Cette logique de contrôle de gestion consécutive au mouvement LOLF s’accompagne obligatoirement d’une évaluation des résultats auxquels est parvenu l’exercice précédent, et donc, de l’efficacité des actions menées par les décideurs politiques. MM BARILARI et BOUVIER parlent alors de « contrôle parlementaire professionnalisé des finances de l’Etat » (p.42)* dans la mesure où la loi de règlement (LR) élargit et précise ses fonctions à la logique financière des entreprises (-), et se présente, en conséquence, comme un outil de contrôle professionnalisé de la gestion publique (-).

 

-La précision et l’élargissement des fonctions de la LR à la logique financière des entreprises soulignent le fait nouveau, pour ce type de loi de finances, de comporter toutes les indications qui caractérisent le budget de l’exercice antérieur en termes de recettes et dépenses, de ressources et des charges de trésorerie qui ont concouru à la réalisation de l’équilibre économique et financier de l’année concernée. Un tableau de financement porte, en détail, toutes ces indications (art 37 LOLF).

 

La logique d’entreprise se trouve de plus en plus côtoyée par le fait que la LR entre dans la procédure d’établissement de la comptabilité générale de l’Etat à travers l’approbation du compte des résultats de l’exercice correspondant et l’affectation au bilan préposé à son approbation. On note également d’autres vocations de la LR, en matière de ratification des modifications apportées aux derniers crédits ouverts au cours de l’année considérée, d’ouverture de crédits nécessaires à la régularisation des dépassements constatés en raison de cas de force majeure puis de majoration du montant du découvert autorisé, d’arrêt des soldes des comptes spéciaux limités audit exercice et d’apurement des pertes et profits intervenus sur chacun des comptes spéciaux.

 

La présentation de toutes ces informations fait de la LR un performant outil de contrôle professionnalisé de la gestion des Finances publiques. 

 

-La Loi de règlement comme outil de contrôle professionnalisé de la gestion financière, implique une information suffisamment complète du Parlement sur les résultats atteints par l’action de l’Etat. Ceci permet donc au Représentant des citoyens d’apprécier l’adéquation entre les prévisions budgétaires et les réalisations constatées. Les Sénateurs et députés se retrouvent alors en situation de managers des entreprises ou des experts à qui incombe la charge d’opérer une analyse financière.  

 

(Owendo, le 17/02/2012, 18h42) 

 

*MISE A JOUR REGULIERE



[1] In Lexique des termes juridiques 2011, 18e édition, Dalloz, 2010, Paris, p.496
[2] Voir Dictionnaire du droit constitutionnel, 7e édition, Sirey, Paris, 2009, p. 207
[3] Voir Lexique de droit constitutionnel, 2e édition, PUF/Q.s-j. ?, Paris, 2009, p.75
[4] Ainsi s’énonce l’article 2 de la LOLFEB : « - Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, des politiques, des stratégies de développement économique et social arrêtés pour atteindre des objectifs et les résultats des programmes.     L’exercice budgétaire s’étend sur une année civile. »
 

Commentaires

irulan le 15-03-2012 à 20:19:04
En principe, on a que le mois de janvier pour fêter la bonne année mais c'est l'intention qui compte ! Ca va, toi aussi j'espère.
africanostra le 15-03-2012 à 15:13:23
Coucou! Comment vas? Bonne année (mieux vaut tard...)
irulan le 17-02-2012 à 21:21:34
Bon, j'avoue, je n'ai pas tout lu, j'ai un peu du mal à m'intéresser aux finances publiques !